反垃圾邮件立法引争论 举证难惩罚不够严厉

有关数据显示，中国网民每年收到电子邮件500亿封，其中60%以上为垃圾邮件，中国已经成为世界上仅次于美国的第二大垃圾邮件泛滥的国家。

日前，信息产业部出台《互联网电子邮件服务管理办法》(下文简称《办法》)治理垃圾邮件。《办法》规定，网民可以通过12321电话举报垃圾邮件；滥发邮件者最高将被罚款3万元，规定于3月30日起实施。

这一规定会对清除垃圾邮件起到何种作用？它是一次隔靴搔痒还是我国立法治理垃圾邮件的前奏？

“《互联网电子邮件服务管理办法》的出台是一个进步。但是不要指望一个行政法规就能根治垃圾邮件。”反垃圾邮件专家陈诗峰说。

陈诗峰曾经担任网易企业电子邮局运营总监，目前是卡巴斯基中国公司副总裁。

“相比美国颁布的《反垃圾邮件法》，《办法》还是显得单薄了很多。毕竟这仅仅是一个行政法规，在很多细节，比如举证、惩罚上，还有很多值得商榷的地方。”陈诗峰说。

举证发送垃圾邮件者难

按照《办法》第十三条的规定，“未经互联网电子邮件接收者明确同意，向其发送包含商业广告内容的互联网电子邮件”属于被禁止的行为。那么，如何确定“未经互联网电子邮件接收者明确同意”呢？这在实际操作中将是一个非常难以确证的环节。

陈诗峰还举例说，《办法》中有一条提及“收到同样IP地址的垃圾邮件举报”，这个在执行中难度也非常大。这里没有一个具体的定量的指标，多少封才够举报的资格？并且对于很多普通的网民而言，如何确定是来自同一IP地址更是难上加难。“如果这些证据都无法收集，那么裁定垃圾邮件这个首要的条件就无法具备。”

在他看来，即使是在已经对反垃圾邮件立法的美国，要举报一个发送垃圾邮件者也是很难的。“目前的举报仅仅停留在举报现象上，对解决垃圾邮件的问题乃至抓住发送垃圾邮件者并没有太大的实际作用。”

惩罚手段尚不够严厉

除了举证难之外，《办法》所规定的处罚手段也显得力度有所不足，对发送垃圾邮件者仍然没有太大的约束力。

按照陈诗峰的理解，美国所颁布的《反垃圾邮件法》其实也没有太大的作用，至少并不能从根本上杜绝垃圾邮件的出现，但是一个可取之处在于处罚力度大。据了解，在美国，发送垃圾邮件者除了要面临数百万美元高额的罚款甚至可能会被处以数年的监禁，非常严格。

“国外发送垃圾邮件很赚钱，一般发送100万封要1000美元，而在中国，发100万封可能几百元人民币就搞定了。”一位个人网站的站长对个中行情比较熟悉。这样的低成本环境也是为什么中国发送垃圾邮件的量年年攀升的原因。“最近几年，大量国外的垃圾邮件发送者将任务外包给了中国、韩国、尼日利亚等一些发展中国家，因为在这些国家互联网政策比较宽松，并且发送成本很低。”陈诗峰透露。

因此，即使现在采取了最高罚款3万元的处罚手段，但这对发送垃圾邮件者的威慑力并不是很大。“因为这个数字相对于发送垃圾邮件者获得的利益而言只是很小的一部分，”陈诗峰说，“甚至有可能有境外东家为其买单。”

技术手段须同步推进

陈诗峰还认为，在技术上控制垃圾邮件的确难度很大。“转发邮件可以伪造，用户很难确定其来源；目前市面上电子邮件群发软件很多，很多是免费的，这也在一定程度上助长了垃圾邮件的数量。”

此外，大批来自国外邮件服务器的垃圾邮件，究竟该如何处置也是一个很棘手的问题，可能需要制定全球标准以及各国政府联动，否则，单一部门出台的行政法规根本无法起到相应的效果。

因此，他认为，行政法规的出台是一个好事，但是从技术和法律角度而言，目前还没有任何一个国家对治理垃圾邮件有非常好的解决方案。“还是需要对用户进行好的教育，教导大家形成举报垃圾邮件的好的习惯，这可能在一定程度上令发送垃圾邮件在中国也成为一个具有较大风险的事。”

背景

群发软件狂造垃圾邮件 每小时可发送邮件10万封

在百度上输入“邮件地址出售”，便出现了32500篇相关结果。记者随意点开其中一个网站。在其制作精美的网页上面，该公司“友情提醒”客户:“我公司郑重承诺，我司邮件地址是利用人工和各种搜索软件在商业杂志和互联网上收集，每封邮址都经过更新、检对后才对外出售。”

类似的网页数不胜数，甚至售价行情也可以在网上一目了然，有的低至200元就能购买8000万个电子邮件地址。事实上，所谓电子邮件营销已经悄无声息地成长为一个半地下的产业。在这个分工合作的产业链上，有人负责搜集地址，有人负责推销，有人提供发送服务，当然还有人付费购买这些广告……

而在太平洋电脑网的软件下载处输入“邮件群发软件”，则出现了将近20种的软件提供下载，并且基本上全部是免费的。其中“超级邮件群发机”的下载数已经将近1万次，附带的说明也相当地诱人，“赠送邮件赚钱教程”、“新增了邮件地址自动生成功能”、“每小时可群发邮件50000到60000封，最快可达100000封！”等等。

但似乎没有人考虑法律方面的问题。之前曾有人说，这种群发是非许可型电子邮件营销，但它是否合法，没有人说得清。而有一点是可以肯定，这样的软件每年产生的垃圾邮件可能高达百亿封。

讨论

收费能否遏制垃圾邮件？

不久前，AOL和雅虎为了能够保证用户访问他们的邮箱，表示将会推出一款新软件来向那些广告客户收费，并采用电子邮票对发送电子邮件收费。有业内人士认为，此举可以有效地对付垃圾邮件。

参与筹建中国反垃圾邮件中心的北京光芒在线网络科技有限公司总经理曾明发就是这种做法的拥护者:“从治理垃圾邮件的角度来说，我认为也是一个有效的措施，众所周知，当前垃圾邮件泛滥的根源就是在于电子邮件是免费的，批量发送垃圾邮件基本不用付出成本或者是极少的成本。而现在适当收取一定费用之后，即便是万分之几分钱一封，对于发送海量的垃圾邮件来说所产生的成本也不少，这样就使得企业不再会漫无目的地海量发送商业邮件，这样就会使垃圾邮件得到一定程度的遏制。”

但是也有人认为，这种做法未必有效，很多人完全可以通过技术突破这样的收费障碍。并且，各个邮件运营商之间还面临结算等麻烦的问题，即使决定上马也不可能在短期内实现。即使是曾明发本人也表示:“治理垃圾邮件是一个系统工程，仅仅靠这一个措施来治理垃圾邮件是不够的，有效治理垃圾邮件需要通过政府立法、行业自律、国际合作、技术创新。”